虽然今年部署了一系列化解债务措施，但各级政府仍要“过紧日子”，提高财政资金使用效率。在此背景下，很多地方通过经营性国有资产资源清查重组和盘活提升，以维持投融资能力和债务滚动。并进一步强化有效投资，统筹地方财政、国企平台、地方有效资源、金融资源、社会资本等资源，构建地方大财政体系，推动新增投资与存量债务的良性有效循环，推进经济社会高质量发展。

一、大财政体系构建是推动城投企业产业化转型的重要支撑

城投企业是特定历史时期、特定经济发展环境下的产物，从中央与地方财政事权和支出责任划分后的诞生到新预算法后的大规模发展，再到地方债务“化存控增”下的产业化转型，无不伴随着政府投融资体制的改革与财税体制改革。城投企业与地方财政长期紧密联系，城投企业的项目，以及公司资产、营收、利润等核心指标都强烈依赖地方政府与财政。新一轮的国资国企改革，包括城投产业化转型，核心是要推动城投企业减少对地方政府及财政的依赖，构建自身的市场化可持续发展机能。因此，城投企业的转型发展，一定是建立在地方政府投融资体制改革与财政体制改革的基础上，并深刻影响甚至决定城投企业的未来发展走向。

（二）大财政体系构建是当前“化存控增”债务管理及高质量发展要求下的必然选择

广义上地方债务包括地方政府一般债、专项债、纳入财政部系统的隐债，以及地方融资平台的债务等。根据财政部数据，截至2023年6月，我国地方政府债务与城投债务总额超过90万亿元。前期大规模融资进行城市建设集聚的债务很难在较短时间内化解消化，需要地方政府通过深化财税体制改革、国资国企改革、政府投融资体制机制改革等统筹解决。近一阶段的35号文、47号文、14号文、150号文等也明确了债务管理“化存控增”的决心和策略。因此，传统依赖城投企业融资进行建设的投融资模式已不可持续，构建以财政统筹运作为核心的大财政体系，是地方政府稳投资、促增长，实现高质量发展的必然选择。

城投企业前期的无序生长与过度依赖地方政府及财政，导致其从业务发展到财务指标，都与地方政府有着千丝万缕联系，短时间较难完全切割厘清。同时，地方政府作为城投企业的实际管理者，直接决定了其功能定位与发展方向。因此城投企业的产业化转型有被动性，但更要主动。一方面，城投企业需积极主动谋求转型，争取资源、政策等支持，深化内部组织、人力、制度等改革，强化业务市场化运作，从“引进来”到“走出去”；另一方面，地方政府也需转变城建投融资模式，通过构建大财政管理体系，重构发展模式，为城投产业化转型减负、赋能，在产业、项目、资金、资源等方面为城投产业化转型提供有效支撑。

作者认为，大财政体系是一个以财政管理为核心，统筹财政资金管理、政府性资产资源管理、项目投融资、绩效管理、风险管理、国资国企改革等多维度的管理体系，以实现地方财政可持续运行。大财政体系建设，需以深化地方政府投融资体制机制改革切入点，畅通大循环，明确地方政府、国有资本、社会资本等不同投资主体的价值和定位，厘清政府、国企平台、其他社会资本等主体在投融资、运营管理、资源统筹与合作等方面的权责界面和运行机制，具体可从“资源、资金、项目、债务”等四个重点维度开展。

强化资产资源有效盘活，实现“四资循环”。在“高质量发展”和“区域协调发展”的理念下，地方资产资源是地方发展的核心要素，也是地方发展不可替代的比较优势，应以此为基础形成地方高质量发展的动力源。广义上的地方资产资源包括但不限于实物资产、无形经营权等资产资源，还应包括地方政策、营商环境甚至区位等。因此，通过对地方国有资产资源进行清查梳理，以传统国有资产为基础、以地方政府有主导性的泛经营权等无形资产等为拓展、进而扩大到地方政府有影响力的地方资产资源，构建大国资理念，并结合政策导向、地方规划等，通过谋划项目、经营资产等，将资产资源转化为有效项目、有效业务，进而争取上级资金、金融机构资金、社会资本资金等支持，有效盘活地方资产资源，以“资源、资产、资金、资本”的有效循环，实现以存量带增量。

同时，还需充分注重地方国企平台的包装打造，构建强有力投融资主体。为有效推动资产资源盘活实施，实现项目有抓手、业务有平台、投融资有主体，需持续加强对地方国企平台的包装打造，通过战略性重组、专业化整合、市场化改革、产业化转型，进一步提升其投融资能力和可持续发展能力，并以地方国企平台为纽带形成国有资本、国有资产资源、国有资本投资项目等相互联系的大国资体系，撬动金融资源、社会资本等，深化大财政体系建设，进一步支撑地方城建和产业发展。

将地方能够吸引利用的各类资金，包括但不限于地方财政资金、上级支持资金、专项资金、地方国企资金、金融机构资金、社会资金等，统一纳入大财政管理体系，建立大财政管理理念。可以按照“社会资本优先投入高收益高风险类项目、金融资本优先投入收益稳定类项目、地方财政资金优先投入社会效益好的项目”等思路原则，有效统筹各类资金，减少资金类型错用，提高各类资金的投资意愿和运作效率。

同时，打造区域融资主体多元化格局，拓宽资金来源渠道。在大财政理念下，除政府财政资金外，积极发挥地方国企平台的引导带动作用，嫁接政策性银行、大型商业银行、城商行、农商行、券商、央企、其他社会资本等资源，实现直接融资与间接融资的有效结合。同时，优化政府性项目投融资模式，通过项目融资、债券融资、产业基金、投资人+EPC等多种方式，拓宽资金来源渠道。

科学谋划项目，实现有效投资。除了对资产资源经营盘活而谋划项目，还要结合地方发展规划、产业基础、政策导向、金融机构支持方向等，科学谋划项目，并通过地方政府的资源支持、财政支持、其他政策支持等，保障项目“有效性”（主要从经济效益、社会效益等方面考虑），从而吸引各类资金的参与。如EOD项目作为典型代表，可吸引各类资本参与，既能实现地方环境改善，又能促进地方相关产业发展。

重构地方国企平台政府性项目运作模式。地方政府可授权地方相关国企平台主导，联合相关单位，对纳入政府性项目储备库中的项目进行筛选分类、策划包装，对公益性、准经营性、经营性项目实行不同的运作模式。项目主管部门也需转变职能，切实发挥行业指导作用，从产业规划、行业发展、项目谋划、平台建设等方面，及时传达解读行业政策，协助行业项目谋划策划，协助上级专项资金及行业补贴政策的争取及支持等，并根据需要实施的项目情况，给予国企平台相关支持。

强化“有效投资”，落实“有效债务”。围绕“以始为终”投资理念建立投资项目过程控制体系和绩效评级体系，围绕项目投资时确定的各项投资目标，建立业效联动体系，强化投前、投中和投后的联动和具体环节管理，保障投资目的的达成，确立“有效债务”。同理，将落实不了投资目的的债务视为“无效债务”，建立纠错机制和责任追究机制，强化“无效债务”管控。

建立债务风险化解机制，实现债务有效循环。建立正确的化债理念，从“在化债中发展”转向“在发展中化债”，有效控制债务风险，在发展中解决债务问题，实现有效循环。在大财政理念下，以有效债务管理为核心，通过资源盘活、项目投资、资金渠道拓宽等方式，打造“资产资源盘活-投融资主体提升-拓宽资金渠道-有效项目投资-新增资产资源-债务循环化解-资产资源盘活”的循环路径，在实现项目投资的同时，建立债务循环机制。

35号文后，交易所及交易商协会对城投企业的新增融资进行了严格限制，即从资产、营收、净利润等核心指标方面设置门槛，城投类企业只能借新还旧，产业类主体可新增融资。全国多地已在谋划或推进地方国企平台产业化转型，以突破“借新还旧”限制。但目前多数城投仍以融资为导向推进形式上的“产业化转型”，对自身长期可持续发展的业务布局，以及与业务发展相匹配的内部管控、风控等考虑较少，因此，还需系统谋划并持续推进，实现真正意义上的产业化转型。

目前全国大部分地方城投企业主要还是承担政府性项目投融资或围绕地方政府资源进行衍生拓展经营，与普通国有企业存在差异。因此，城投企业要重新明晰自身功能定位，围绕价值创造推进产业化转型发展。若短期内较难实现整体产业化转型，建议优先通过企业内部产业类资源整合和优化配置，打造产业化子公司，在发展中转型；对于市场化程度较高的企业，可以从集团层面转变战略定位和发展模式，结合地方优势资产资源整合重组，聚焦产业的投资培育和运营发展，转型为普通国企投身地方经济发展。（详见大家说城投丨如何构建产业类集团？）

推动区域内国有资产资源的清查、整合、盘活，不仅是从土地财政转向产业财政的重要路径，也是短期内城投企业快速实现产业化转型的重要路径。与之前更注重企业资产规模提升的整合重组模式不同，产业化整合更加注重资产的质量与可经营性，如公用事业经营权、数据资源、文旅资源、砂石资源、优质股权资产等资产资源。通过项目谋划、经营提升等，将上述资产资源转化为有效项目、有效业务，充分发挥资产潜在效益，实现资产资源有效盘活的同时，改善城投企业资产、营收、利润等指标，并有效吸引或争取上级资金、金融机构资金、社会资本资金支持，提高大财政体系成效。

一般情况下，产业化转型的城投企业要符合“335”要求，即在企业资产、营收、净利润等核心指标上弱化与地方政府的关系，突出企业的市场化属性。

具体操作上，资产方面，从之前“大而虚”转向“小而优”，剥离公益性资产，整合经营性资产，如泛经营权、数据资产等无形资产，或符合政策导向、可市场化融资的优质项目资产，降低政府性资产占比；营收方面，除通过自身市场化业务拓展外，常见快速见效方式是结合企业业务链，围绕上下游进行市场化重组或并购，快速改善企业的营收、利润等结构；净利润方面，重点是降低财政补贴占比，有效提升市场化业务效率和效益，改变原有城投企业通过营业外收入提升净利润的模式。可结合大财政体系建设，通过建立市场化业务关系，重构财政与城投的资金关系。

经过多年的引导和要求，城投企业的市场化转型已逐渐由以融资为导向向以地方产业发展提升为目标转变。一揽子化债背景下的城投产业化转型虽短期内可通过重组并购、股权投资、混改等资本运作方式，实现财务指标的迅速优化。但长期来看，企业发展缺乏运营、管理、人才、技术等支撑，面临较大市场风险、投资风险、管理风险等。因此，地方城投企业产业化转型要系统化推进，围绕地方资源禀赋、产业优势等，发挥地方国企资源、资金优势，利用地方政府具有垄断的资源优势，围绕主责主业，进行产业布局，深耕产业链发展，不断提升价值创造能力，持续优化自身业务结构，实现高质量可持续发展。